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小知识 | 利益冲突词源探究与防范制度的发展

2019-08-08 14:58:01        中央纪委国家监委网站
“利”字早就出现在甲骨文、金文等文字中,是会意字,引申出获利、利益等。“益”同“溢”,《说文解字》认为:益,饶也。从水、皿。皿益之意也。

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  通俗地讲,利益是指好处。在《韦氏大词典》里,“利益”含有法定的权益、身受的好处或福利等释义。《牛津法律大辞典》对“利益”下的定义是“人们受客观规律制约的,为了满足生存和发展而产生的,对于一定对象的各种客观需求”。在我国,春秋时期的管仲是最早关注“利益”一词之人。他认为,“夫凡人之情,见利莫能勿就,见害莫能勿避。”此后,儒、法、道诸家都把利益问题作为自己研究的对象。在西方,利益interest 一词来源于拉丁文interesse,引申为在非报酬性的东西和事件中包含着某些报酬性的成分。

  利益冲突,是一个多学科的概念。作为政治术语,是指政府官员公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。作为法律术语,最初出现于民商事法律领域,原指不同利益主体之间在利益方面的矛盾和对抗关系。20世纪中叶,西方出现了公职人员个人利益与其履职所代表的公共利益之间相互交织的现象,为此,一些西方国家在反腐败法律法规中引入利益冲突概念,用以专指公职人员因其公职身份所代表或维护的公共利益与其个人利益之间可能或正在发生的矛盾、对抗和冲突。

  关于利益冲突的表现形式,西方学者有“七种说”,即贿赂、权力兜售、资金交易、馈赠与消遣、兼职、未来就业和处理亲属关系;也有的持“六种说”,即自我交易、不正当影响、滥用职权、假公济私、以权谋私和“旋转门”等形式;还有“九种说”,包括自我交易、施加影响、任人唯亲、兼职和代表、合同、泄密、后就业、礼物、演讲费等。

  1973年,加拿大制定了《利益冲突指导原则》,被认为是利益冲突立法的雏形。1985年,加拿大制定了世界上第一部《利益冲突条例》,并于1994年和2003年分别制定了《利益冲突与离职后行为准则》《公共服务的价值与伦理规范》。2006年,在前述立法的基础上,加拿大制定了专门的《利益冲突法》。

  20世纪70年代,英国也针对高级官员制定了一项“利益声明”制度,要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益,利益内容包括个人在公司或社会上的任职兼职情况、所加入的政党及社团、个人资产及所持公司股票、配偶及子女的任职情况等。

  从20世纪90年代开始,防止利益冲突被联合国等国际组织以及许多西方发达国家视为有效预防腐败的前瞻性策略,通过立法防止公职人员利益冲突逐渐成为这些国家和国际组织的共识和普遍做法。

  在我国历史上,古代即有不少类似利益冲突的概念与提法,也有类似防止利益冲突的相关规定与做法。

  如“瓜田李下”“裙带关系”就与利益冲突相类似。“瓜田李下”出自曹植《君子行》:“君子防未然,不处嫌疑间。瓜田不纳履,李下不正冠。”提醒大家要避偷瓜摘李之嫌。后来,避“瓜李之嫌”成为历代官员的为官之道,与防止利益冲突有异曲同工之妙。“裙带关系”出自宋代赵升《朝野类要》卷三:“亲王南班之婿,号曰西宫,即所谓郡马也,俗谓裙带头官。”指相互勾结攀援的姻亲关系,后常被用于为和自己有关系的人图私利的官员的腐败行为。“裙带关系”不仅包含亲缘关系,也包含上下级、朋友、同事、同学和战友之间等可能的“裙带”。

  我国古代的回避制度与利益回避相类似。回避制度在设置时主要从血缘和地缘关系来考虑,如汉武帝时期即如此。到东汉有“三互法”,丈夫不能在自己家乡和妻子家乡所在之州、郡为官,两州人不得交互为官。到了清代,除了官员任职回避之外,还有司法审讯中的回避制度。禁止官吏经商的制度,也包含防止利益冲突的内容。如唐朝禁止官吏经商,并规定了向所管辖属下索取财物罪。此外,官吏不得向自己所监督管辖的人借贷财物,不得在所辖区内收受馈赠的猪羊,不得在出使公干的地方及沿途各地接受遗送,不得非法为私事役使管辖下的人员,不得向部下租赁工具、雇用所辖部属运输,否则都是犯罪。

  现代廉政意义上的利益冲突概念,大约在2000年前后被学术界引入我国。但在此之前,我国已有相关的立法实践。据不完全统计,1979至2011年间,共有58次中央纪委全会、110余项法律法规及政策涉及防止利益冲突内容。比如,《关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》(1980年)、《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》(1984年)、《关于领导干部报告个人重大事项的规定》(1997年)、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定(试行)》(2004年)、《党政领导干部任职回避暂行规定》(2006年)、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(2010年),等等。

  2000年,十五届中央纪委四次全会公报首次使用“利益冲突”概念。2009年, 党的十七届四中全会提出建立健全防止利益冲突制度,第一次以中央文件的形式对防止利益冲突制度建设作出具体部署。2011年,中央纪委、监察部、国家预防腐败局在北京、浙江等 7个省市开展防止利益冲突制度建设的试点工作。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》也体现了防止利益冲突的原则,如第八章“对违反廉洁纪律行为的处分”,对党员干部以权谋私的违纪行为作出处分规定。

  在监察法、公务员法、审计法、证券法等涉及公务员行为规范的法律法规中,也有防止利益冲突的相关规定。如监察法第五十九条规定,“监察人员辞职、退休三年内,不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业。”公务员法明确规定了公务员交流、回避等防止利益冲突的制度。

  在地方和部门层面,浙江、上海、深圳、最高人民法院、海关总署等都出台了相关办法和规定。比如,浙江2010年出台了《党员领导干部防止利益冲突暂行办法》,2015年又出台《关于防止领导干部在公款存放方面发生利益冲突和利益输送的办法》;上海2018年制定出台《关于市管国有企业经营管理活动中防止领导人员利益冲突的办法(试行)》;深圳2018年印发《关于防止公职人员利益冲突的若干措施》;最高人民法院2012年出台《关于人民法院落实廉政准则防止利益冲突的若干规定》;海关总署2012年出台《海关落实防止发生利益冲突行为有关规定的实施办法(试行)》。

  概括而言,利益冲突古已有之,中外概莫能外。在管理失当的情况下,利益冲突可能导致公职人员牺牲公共利益寻求个人利益,进而引发腐败问题。因此,把防止利益冲突的法规制度执行到位,对于监督制约权力运行、从源头上预防腐败具有重要意义。(作者:聂资鲁,系广西大学君武学者特聘教授、法学院院长、博士生导师,广西大学廉政研究中心研究员)

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